Около печи нельзя не нагреться
(русская народная пословица)
Российская Федерация обладает самыми обширными земельными ресурсами в мире. Поэтому земля в нашей стране представляет собой основу государственного и муниципального имущества. Площадь России занимает 12,5% мировой территории, что составляет примерно 1709 млн. га земли. Естественно, что при наличии такого количества земельно-ресурсовых богатств в государстве должна обеспечиваться жесточайшая политика их распределения между заинтересованными в этом лицами, на корню пресекаться все коррупционные проявления в сфере земельных отношений.
Органы местного самоуправления, как правило, являются тем низовым звеном власти, на которое возложена основная функция по удовлетворению потребностей населения, бизнеса, общественных объединений и т.д. в земельных участках. Поэтому самое широкое распространение земельная коррупция получает именно в деятельности муниципальных чиновников.
Вместе с тем органы власти любого уровня самостоятельно управляют публичной собственностью, в том числе земельной недвижимостью, составляющей их казну. При этом управление земельными ресурсами является одной из важнейших публично-правовых функций органов власти и представляет собой властную деятельность по нормативному и оперативному регулированию отношений в области охраны и использования земель. Говоря простым языком, одни органы власти принимают правила управления земельными ресурсами, другие – непосредственно осуществляют это управление, а третьи – надзирают за законностью того, как первые принимают эти правила, а вторые – их исполняют. Что выходит в итоге, полагаю, понятно: распространение коррупции вместо одного направления – идёт сразу по трём! Возникает резонный вопрос: как это вообще можно победить коррупцию государственными методами, если известно, что коррупция – явление системно-государственное?
Внятного ответа не последует, да и ждать его не имеет смысла. К сожалению, в существующих реалиях этот вопрос так и будет оставаться риторическим. Почему? Так выгодно. Власть, конечно, может бороться сама с собой. Но бывает это очень редко, только в тех случаях, когда уже действительно «прижимает», когда не бороться просто нельзя, а иначе возникает угроза существования самой власти. Главное – не доводить народное недовольство до «точки кипения», за которой последствия могут приобрести необратимый характер. А до этого момента можно спокойно эксплуатировать людское терпение. И лучше всего, если народ будет продолжать находиться во «тьме неведения и невежества», испытывать безразличие к политическим вопросам и своей судьбе, зная, что изменить что-либо в жизни просто невозможно и бесполезно. Всё равно ничего не получится, а понапрасну можно и не трепыхаться.
Чтобы вылечить народ от этой болезни опущенных рук, а государство – от изъедающей его коррупции, фальшивыми полумерами не обойтись. Нужен системный подход, при котором: 1) государев правитель должен набраться мужества и признать, что залог победы над коррупцией – в отказе от части властных полномочий и передаче их народу; 2) а народ – осознать, что он хозяин своей судьбы, своей жизни и самое главное – своей земли. В конечном итоге, именно народ на местном уровне должен определять земельную политику своего муниципального образования, решать, что он хочет развивать на собственных землях и кого желает видеть на них в качестве своих партнёров.
В настоящее время земельные полномочия органов власти настолько обширны и глубоки, при этом так произвольно могут осуществляться, что простой землевладелец объективно не может ощущать себя полноправным хозяином земли. Он всегда окружён множеством страхов, умело превращаемых чиновниками в благоприятную среду для лихоимства. Вот рядовой пример из жизни. Предприниматель приобрёл в собственность земельный участок сельскохозяйственного назначения для ведения фермерского хозяйства, но бизнес «не пошёл», заниматься сельским хозяйством в выбранной местности оказалось нерентабельным, образовались долги. Как поступить? Продать земельный участок с таким целевым назначением невыгодно. Серьёзные деньги за него не заплатят. Единственный приемлемый вариант – снова вложиться и организовать на земельном участке новое направление бизнеса, например, продажу дачных и садовых участков. Но что для этого нужно? Только подпись чиновника на постановлении об изменении вида использования земельного участка. И всё. Просто сказать, да не просто сделать. Так как рентабельность продажи таких участков высока, то представьте себе размер «стоимости» подписи местного чиновника. Интересно получается, цена земельного участка многократно взлетает лишь потому, что у него на бумаге изменился вид использования. Сам же участок, каким был, таким и остался. Но страх нашего предпринимателя отнюдь не перед предвкушением огромных прибылей от реализации его новой идеи. Страх от безысходности. Если он не заплатит деньги чиновнику за подпись – участок отберут, так как он не используется по целевому назначению. В итоге горе-бизнесмен стоит перед выбором в двойном капкане – продолжать заниматься убыточным хозяйством он не может, поэтому рискует лишиться земельного участка ввиду его неиспользования, но одновременно – из-за долгов не имеет возможности оплатить «муниципальную услугу». Благо, что в законодательстве существуют ещё прорехи, которые позволяют решить эту и подобную этой проблемы (подробно на этом мы останавливаемся в нашем кусе). Но вместе с тем эта ситуация ненормальна и требует своего скорейшего разрешения. Только вот ждать его, вероятно, придётся долго. Неразбериха в земельных отношениях в существующих условиях выгодна всем сторонам: чиновнику, судье, предпринимателю.
В связи с тем, что полномочия органов власти распространяются только в границах подведомственных территорий (территориальных образований), соответствующие земли служат пространственным пределом реализации государственной и муниципальной политики. В то же время земельная политика органов власти не ограничивается гражданскими правами собственников земельных участков по их свободному использованию, так как основана на праве территориального верховенства. Поэтому органы власти осуществляют свои полномочия не только в отношении земельных участков, находящихся в публичной собственности, но и в отношении земельных участков, относящихся к иным формам собственности, и находящихся на подведомственной территории. Наличие таких исключительных полномочий как раз и объясняет властную вседозволенность, часто превращающуюся в большинстве случаев в коррупционный беспредел. В чём суть этой проблемы? В сосредоточении в руках чиновников двух разных по своей природе функций: земельно-властной (управление земельными ресурсами) и земельно-хозяйственной (распоряжение земельными ресурсами).
Земельное законодательство возлагает на уполномоченные органы власти обязанность обеспечивать управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков. Даже обывателю бессмысленно задаваться вопросом: соответствует ли земельная политика органов власти перечисленным принципам?
По состоянию на 1 января 2008 года 92,3% (около 1 577 млн. га) земельного фонда Российской Федерации остаётся в государственной или муниципальной собственности. И только 7,3% (около 15 084 тыс. га) находится в частной собственности граждан[1]. (Не стоит, конечно, забывать, что более 60% всех земель России составляют леса, которые должны находиться в государственной собственности. Но особо от этого общая картина не меняется.)
Общеизвестно и подтверждено историческим развитием то, что государство – это наименее эффективный из всех собственников земли. Нахождение огромных незадействованных земельных массивов в публичной собственности является признаком отсталости, если не сказать полной деградацией, государственной земельной политики.
Многие специалисты указывают на то, что публичные земли, не переданные никому в заведование или в пользование, и в связи с чем, не испытывающие полноценной хозяйской заботы, ухудшают свои качественные характеристики, деградируют, зарастают, приходят в негодность.
Между тем земля, как территориальный базис, является самым ценным достоянием любого государства и его народа. Уникальность и многофункциональность земли позволяют говорить о ней одновременно как о природном объекте и природном ресурсе, недвижимости и объекте земельных прав. Земля – это основа жизни и деятельности человека. Это то неоценимое наследие, которое нынешнее поколение обязано передать потомкам если хотя бы не в первозданном виде, то однозначно в трепетно и бережно сохранённом состоянии. В связи с этим государственная и муниципальная земельная политика должна основываться на таких фундаментальных демократических принципах, как: законность в деятельности органов власти; уважение прав, свобод и законных интересов граждан и их объединений; служение интересам народа; недопустимость злоупотребления предоставленной властью и полномочиями и др. Естественно, что механизм обеспечения осуществления этих принципов состоит единственно – в передаче большинства как хозяйственных, так контрольных и других публичных полномочий, в руки населения того муниципального образования, где расположены соответствующие земельные участки.
На существующем этапе своего развития земельное законодательство Российской Федерации в своих коренных, системных вопросах не то что несовершенно, а просто объективно неспособно урегулировать важнейшие и актуальнейшие вопросы земельных отношений.
До сих пор законодателем не решена проблема полноты, чёткости и ясности категориального аппарата земельного права, что на практике приводит к своевольному и порою откровенно безрассудному толкованию правоприменителями краеугольных земельно-правовых понятий в угоду своим корыстным или иным личным интересам. Наиболее остро изложенная проблема проявляется при толковании таких дефиниций, как «целевое назначение земельного участка», «целевое и разрешённое использования земельного участка», «изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд», «изъятие земельного участка в связи с его использованием не по целевому назначению» и др.[2].
В.В. Витрянский правильно указывает, что «федеральные законы и другие нормативные правовые акты, регламентирующие оборот недвижимости, зачастую включают в себя противоречивые правила, дублируют друг друга, по-разному регулируют одни и те же отношения, что негативным образом сказывается на судебной практике и в конечном итоге – на уровне обеспечения и защиты прав участников имущественного оборота недвижимого имущества: граждан, юридических лиц, публичных образований»[3].
Нечёткость, неконкретность и неясность формулирования правовых норм; отсутствие определённого разграничения действия норм земельного и гражданского законодательства; произвольное (несистемное) понимание закона правоприменителями; регламентация важнейших земельных отношений на уровне подзаконных актов и ненормативных инструкций (писем, указаний и т.д.) государственных ведомств и их подразделений; отсутствие отлаженной системы несудебного контроля за соответствием издаваемых региональными и муниципальными властями нормативных и индивидуальных правовых актов федеральному законодательству; и другие неразрешённые проблемы, приводящие к постоянным земельным спорам, делают конституционные гарантии реализации гражданами своих земельных прав в немалой степени иллюзорными. В частности, авторы Концепции развития земельного законодательства России (С.А. Боголюбов, Ю.Г. Жариков, Е.А. Галиновская) справедливо выделяют в качестве существенного недостатка нормативной базы то обстоятельство, что в вопросах управления и распоряжения государственными природными ресурсами по объёму и значимости до сих пор преобладают нормы, закреплённые подзаконными нормативными актами. По их мнению, правовое регулирование управления и распоряжения государственной собственностью, в т.ч. на природные ресурсы и землю, должно осуществляться, прежде всего, законами. Данные законы должны содержать прозрачные механизмы реализации полномочий соответствующими органами власти, не допускать дублирования функций в области распоряжения государственной собственностью.
В.А. Кикоть, не без оснований возмущаясь, отмечает, что «многие конкретные противоречия по вопросам земельной политики и земельного законодательства, казалось бы принципиально решённые Конституцией, в значительной степени остаются пока практически неразрешёнными или разрешаются по произволу бюрократов. Отсутствие ясности или противоречивость законов благоприятствуют злоупотреблениям, коррупции, ведут к нерациональному использованию значительной части земель России»[4].
По этому поводу Конституционный Суд РФ неоднократно высказывался в своих решениях. Например, в Постановлении от 13 декабря 2001 года № 16-П[5] он отметил, что из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить её единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике, и, следовательно, неизбежно ведёт к произволу.
В Постановлении от 15 июля 1999 года № 11-П[6] Конституционный Суд РФ указал, что общеправовой критерий определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1, Конституции РФ), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями. Неопределённость содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и неизбежно ведёт к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства, а также верховенства закона.
По наблюдению Б.В. Ерофеева, «отсутствие чётко продуманного механизма изменения всей сложившейся на протяжении десятилетий системы земельных отношений в России привело к многочисленным правонарушениям и злоупотреблениям со стороны должностных лиц органов власти и управления, что дискредитировало саму идею государства о справедливом и обоснованном перераспределении земель, переходе преимущественно к экономическим методам управления земельными ресурсами»[7].
К сожалению, что стало вполне естественным для современной российской действительности, названный процесс не самым наилучшим образом отразился на правах обычных граждан: землепользователей, землевладельцев, арендаторов и собственников земельных участков, которые вынуждены вступать с органами власти в земельные споры, чтобы урегулировать отношения, нарушенные непродуманными действиями законодателя.
Максим Звягинцев
Ссылки:
1. Официальные данные Роснедвижимости с сайта: http://www.kadastr.ru
2. Из доклада М.Г. Звягинцева на международной конференции «Проблемы и перспективы развития родовых поместий», проводившейся 27 октября 2007 года в МАГМУ РАГС при Президенте РФ.
3. В.В. Витрянский. Пути совершенствования законодательства о недвижимом имуществе // Хозяйство и право. 2003. № 6.
4. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002.
5. Вестник Конституционного Суда РФ. 2002. № 2.
6. Вестник Конституционного Суда РФ. 1999. № 5.
7. Б.В. Ерофеев. Земельное право России: учебник. М., 2006. С. 211-212.
Статья может свободно размещаться на других интернет-ресурсах только при условии указания авторства и ссылки на первоисточник: http://www.institutra.ru
Вы можете скачать данную статью в текстовом формате.
Похожие статьи:
Теги: земельная коррупция, земельная политика, земельные полномочия органов власти, злоупотребление предоставленной властью, коррупционный беспредел, коррупция в земельных отношениях, распоряжение земельными ресурсами, управление земельными ресурсами
Эта статья не оставила Вас равнодушным? Тогда обязательно прокомментируйте её здесь.
Хорошая статья! Сразу видно писал теоретик. Болтать мы все умеем, а вот что-то сделать, это уже увы… Последний заход борьбы с коррупцией, это уничтожение такой организации как Роснедвижимость. Ее объединили с Росрегитрацией, вот где коррупция так коррупция! Супер-спецов заменили на прокурорских долдонов, которые вообще ничего не понимают кроме как бабки брать! Почитайте интервью товарища Васильева. Это просто стыд и позор! Человек вообще не в теме… Рыба как известно гниет с головы! Всех нас ждут большие потрясения с такими «специалистами»!!!