Острота жилищной проблемы снижается медленно. Данные социологических опросов военнослужащих свидетельствуют о том, что перспектива получения жилья является едва ли не единственной причиной продолжения службы тысячами офицеров. Размер денежного довольствия и пенсионного обеспечения, а также льготы ещё несколько лет назад являлись привлекательными для людей, заключающих новые контракты о прохождении военной службы. Как отмечается в научных публикациях, после замены понятия «льготы» на понятие «социальные гарантии» со всеми неблагоприятными последствиями, вопрос обеспечения жильём все больше беспокоит военнослужащих [1].
Эти слова, сказанные пять лет назад, не потеряли своей актуальности и сегодня, поскольку престиж военной службы с того времени не повысился, а жилищная проблема военнослужащих если и разрешается, то крайне медленными темпами. Не прибавляют оптимизма и появившиеся в средствах массовой информации сведения о подготовке нового пакета законов, касающегося социальных гарантий, предоставляемых гражданам в связи с военной службой [2]. Среди прочего в законопроекте «О военной службе Российской Федерации» предлагается признать утратившей силу гарантию обязательного жилищного обеспечения военнослужащих, увольняемых с военной службы по т.н. «льготным» основаниям. По замыслу авторов законопроекта, отсутствие жилого помещения у увольняемого военнослужащего уже не будет являться препятствием для его увольнения с военной службы. Такие граждане будут обеспечиваться жильём в порядке очерёдности после увольнения с военной службы [3].
Однако, несмотря на проведение политики уменьшения социальных гарантий своих защитников, жилищную проблему военнослужащих государству всё же решать придётся, ведь именно оно является гарантом предоставления жилых помещений военнослужащим или выделения денежных средств на их приобретение (п. 1 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих»).
25 июля 2009 г. в радиопередаче «Военный совет» в эфире радиостанции «Эхо Москвы» заместитель начальника Управления по реализации жилищных программ Минобороны России С.Ю. Кордюков озвучил цифру в 90,7 тыс. военнослужащих, которые числятся в качестве нуждающихся в обеспечении постоянным жильём.
В свете изложенного представляет интерес статья В. Геращенко «Пересчитали – прослезились», опубликованная в еженедельнике «Военно-промышленный курьер» от 21 октября 2009 г. В указанной статье автор рассказывает о мерах, принимаемых руководством Минобороны России по обеспечению военнослужащих постоянным жильём и контролю правильности ведения учёта нуждающихся в получении жилья военнослужащих. Приведём некоторые выдержки из указанной статьи.
«…Но построить или купить квартиры – это ещё не всё, это только одна сторона дела. Важно, чтобы эти драгоценные «жилые метры» достались именно тем, кто в них нуждается. Ведь, чего греха таить, иногда бывает так, что в очередь бесквартирных незаконно попадают люди, о которых в народе говорят: они обладают «повышенной проходимостью».
«Дабы исключить подобные явления начальник расквартирования и обустройства Министерства обороны – заместитель министра обороны генерал-полковник В. Филиппов приказал провести «проверки обоснованности признания военнослужащих нуждающимися в получении жилых помещений». Проще говоря, представители из Москвы проверили, имеют ли военнослужащие, стоящие в очереди бесквартирных, законное право на получение жилья.
«…Чтобы получить статус бесквартирного и иметь законное право на получение крыши над головой, военнослужащим необходимо представить документы, перечисленные в статьях 51 и 52 Жилищного кодекса РФ и в 27-м пункте приказа министра обороны № 80 от 15 февраля 2000 года. … Все они должны быть собраны в так называемые учётные дела».
«Рабочие группы смотрели, имеются ли эти учётные дела, проверяли правильность их оформления, а также наличие перечисленных документов. Были проверены свыше ста квартирно-эксплуатационных частей районов и сотни жилищных комиссий воинских частей. Всего было изучено 27 тысяч 73 учетных дела».
«…К сожалению обнаружено и много недостатков. Всего у проверяющих возникли вопросы по поводу 5 тысяч 243 учётных дел. Во-первых, они не смогли ознакомиться с 1388 делами. Выяснилось, что реальные военнослужащие на учёте бесквартирных стоят, а вот документов их нет.
«Второй заметный недостаток, который отметила комиссия, это небрежное оформление многих имеющихся дел. Скажем, у 575 человек в учётных делах не обнаружены справки о сдаче прежней жилплощади, выписки из домовых книг, копии финансовых лицевых счетов».
«…Всего в очереди бесквартирных лишними оказались 506 человек. Обследование показало: они обеспечены квартирами в полном объёме. Также придётся покинуть очередь 503 военнослужащим. Впрочем, они это сделают не навсегда. Дело в том, что эти товарищи сознательно ухудшили свои жилищные условия (как правило, это те, кто разводился с жёнами и делил квартиры по решению суда)…».
«А что касается оставшихся 4 тысяч 112 очередников, то с ними будут ещё разбираться. Если они в назначенные сроки не представят необходимых документов, то очередь им также придётся покинуть».
Не вдаваясь в стилистику и терминологию публикации, выдержки из которой процитированы, перейдём сразу к анализу изложенного материала и попробуем ответить на следующие вопросы:
1) каким образом должен вестись учёт военнослужащих, нуждающихся в получении жилья?
2) что такое «учётное дело» и как оно должно оформляться?
3) является ли компьютерный учёт отдельным самостоятельным видом учёта?
4) каков порядок и основания снятия военнослужащих с учёта в качестве нуждающихся в жилых помещениях по результатам проверок?
5) как рассматриваются такие споры в судах?
Каким образом должен вестись учёт военнослужащих, нуждающихся в получении жилья? Для ответа на данный вопрос необходимо обратиться к Жилищному кодексу РФ, ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» и Инструкции о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооружённых Силах РФ, утверждённой приказом Министра обороны РФ от 15 февраля 2000 г. № 80 (далее – Инструкция).
Необходимо, прежде всего, отметить, что приказом Министра обороны РФ от 13 октября 2009 г. № 1101 в указанную Инструкцию внесены изменения, касающиеся признания военнослужащих нуждающимися в получении жилых помещений. Теперь военнослужащие по-разному признаются нуждающимися в жилье: те, которые обеспечиваются служебными жилыми помещениями, признаются нуждающимися по основаниям, определённым Федеральным законом «О статусе военнослужащих», а те, которые могут обеспечиваться жильём по договорам социального найма, – по основаниям, определённым и ст. 51 Жилищного кодекса РФ, и Федеральным законом «О статусе военнослужащих».
Жилищный кодекс РФ регламентирует лишь вопросы ведения учёта граждан, нуждающихся в жилых помещениях по договорам социального найма. Порядок же ведения учёта нуждающихся в получении специализированного (служебного) жилья Жилищный кодекс РФ не раскрывает. Логика законодателя представляется очевидной: служебное жилое помещение должно предоставляться всем военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, не имеющим жилья по месту прохождения службы (но только на период прохождения военной службы).
В настоящее время в Вооружённых Силах РФ учёт лиц, нуждающихся в получении жилых помещений, ведут два органа – жилищная комиссия той воинской части, где проходит военную службу военнослужащий, и соответствующая КЭЧ района (гарнизона) либо морская инженерная служба (п. 26 Инструкции). Причём все отношения по приему на учёт в качестве нуждающегося в жилье военнослужащий выстраивает именно с жилищной комиссией воинской части и с командиром воинской части, утверждающим либо не утверждающим её решение.
Рассмотрим алгоритм принятия военнослужащего на учёт в качестве нуждающегося в жилом помещении.
Для начала необходимо развеять застарелый миф о том, что жильё предоставляют всем военнослужащим, не имеющим своего жилья. Право на жилище, гарантированное военнослужащим Федеральным законом «О статусе военнослужащих», носит не абсолютный, а заявительный характер, т.е. для его реализации военнослужащий сам должен выполнить определённые действия: подать рапорт о принятии его на учёт с приложением к нему копии справки о сдаче жилого помещения в КЭЧ района по предыдущему месту службы (п. 27 Инструкции). Военнослужащие, удерживающие жилые помещения по предыдущему месту военной службы, представляют копии финансового лицевого счёта и домовой книги (поквартирной карточки), справки бюро технической инвентаризации о наличии жилья на праве личной собственности по прежнему месту жительства. При наличии у военнослужащего жилья в данном гарнизоне к рапорту прилагаются копии финансового лицевого счёта и домовой книги (поквартирной карточки), справка о проверке жилищных условий и, при необходимости, справки (заключения) учреждений здравоохранения, санэпидстанций, бюро технической инвентаризации или КЭЧ.
Кроме этого, на каждого военнослужащего также заполняется карточка учёта жилых помещений, предоставляемых военнослужащему (п. 26 Инструкции), которую военнослужащий по прибытии к новому месту военной службы должен сдать в жилищную комиссию воинской части для внесения необходимых данных и передачи её для ведения и хранения в довольствующую КЭЧ района.
Оформления и представления в жилищную комиссию либо КЭЧ каких-либо других документов Инструкцией не предусматривается (за исключением случаев наличия у военнослужащего жилья в данном гарнизоне – тогда жилищная комиссия по собственному усмотрению может затребовать у военнослужащего любые иные документы, относящиеся к решению данного вопроса) [4].
Что такое «учётное дело» и как оно должно оформляться? По мнению автора упомянутой выше статьи «Пересчитали – прослезились», для принятия на учёт военнослужащий должен представить документы, перечисленные в ст. 51 и 52 Жилищного кодекса РФ и п. 27 Инструкции. При этом в газете приводится исчерпывающий перечень документов, входящих в учётные дела военнослужащих.
Представляется, что автору указанной статьи следовало учесть ряд обстоятельств, при которых данное утверждение вряд ли можно считать верным.
Во-первых, автор комментируемой статьи не разделяет военнослужащих по виду жилья, на которое они претендуют (по договору социального найма или на служебное жильё), а просто указывает, что все они должны представить один и тот же набор документов применительно к постановке в очередь для получения жилья по договору социального найма. Жилищный кодекс РФ регламентирует лишь порядок постановки на очередь нуждающихся в получении жилья по социальному найму, оставляя без конкретизации процесс предоставления служебного жилья. Между тем, для получения служебного жилья набор документов должен быть существенно меньше, т.к. оно предоставляется независимо от наличия у военнослужащего жилья не по месту прохождения военной службы. Более того, только на служебное жильё и может претендовать военнослужащий, удерживающий жилое помещение по прежнему месту военной службы [5]. Поэтому и не требует подтверждения факт наличия или отсутствия у него жилых помещений в других населённых пунктах. Следовательно, предоставление либо непредоставление военнослужащим справки о сдаче жилья по предыдущему месту военной службы из КЭЧ не будет иметь правового значения для решения данного вопроса.
Во-вторых, в ст.ст. 51 и 52 Жилищного кодекса РФ не приводится исчерпывающего перечня документов, необходимых для признания гражданина нуждающимся в получении жилья по договору социального найма. Примерный перечень документов, представляемых малоимущими гражданами, нуждающимися в жилых помещениях на условиях социального найма, подтверждающих их право состоять на учёте в качестве нуждающихся в жилых помещениях, установлен приказом Минрегиона России от 25 февраля 2005 г. № 18 [6]. В этот перечень входят документы о составе семьи, о признании малоимущим, справки органов госрегистрации, документы о занимаемом жилом помещении и др. Но указанный приказ носит рекомендательный характер и адресован органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления в целях оказания им помощи при подготовке и издании нормативных правовых актов по вопросу учёта в качестве нуждающихся в получении жилья иной категории граждан – малоимущих, а не военнослужащих.
По сложившейся практике военнослужащие прикладывают к рапорту в жилищную комиссию также справки о составе семьи, справки об отсутствии у них жилья в данном населённом пункте, копии своего паспорта и паспортов членов своей семьи с отметками о регистрации по месту жительства. Целесообразность истребования этих документов жилищной комиссией бесспорна, поскольку именно с помощью этих документов комиссия сможет принять правильное и законное решение о признании военнослужащего нуждающимся в получении жилья либо об отказе в таком признании. Однако не стоит «ставить телегу впереди лошади», ведь в настоящее время нет единого установленного нормативным правовым актом Российской Федерации перечня документов, предоставляемых военнослужащим для признания его нуждающимся в получении жилья.
Следует, правда, сделать оговорку: 12 декабря 2008 г. начальником расквартирования и обустройства Минобороны России – заместителем Министра обороны РФ утверждена Методика оформления жилой площади военнослужащим [7], к которой прилагается Перечень документов, необходимых для оформления жилого помещения военнослужащим. Нередко на практике жилищные комиссии руководствуются данным Перечнем при решении вопроса о признании военнослужащего нуждающимся в получении жилого помещения, что является, по нашему мнению, неправомерным, поскольку указанный Перечень касается вопроса предоставления жилого помещения военнослужащему, который уже был признан ранее нуждающимся в жилье и включён в соответствующие списки.
Кроме того, и сам данный Перечень нельзя назвать в полной мере легитимным, поскольку он не прошел регистрацию в Минюсте России.
Теперь более подробно остановимся на выяснении содержания термина «учётное дело», а также разберёмся, что оно должно содержать. Как ни странно, ни в Жилищном кодексе РФ, ни в Федеральном законе «О статусе военнослужащих», ни в приказе Министра обороны Российской Федерации от 15 февраля 2000 г. № 80 такого термина как «учётное дело» не упоминается.
Это понятие встречается в п. 17 Порядка учёта граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, и предоставления жилых помещений в РСФСР [8] и в п. 20 Порядка учёта военнослужащих, подлежащих увольнению с военной службы, и граждан, уволенных с военной службы в запас или в отставку и службы в органах внутренних дел, а также военнослужащих и сотрудников Государственной противопожарной службы, нуждающихся в получении жилых помещений или улучшении жилищных условий в избранном постоянном месте жительства [9]. Но, по мнению автора, оба указанных документа неприменимы к современным отношениям по признанию военнослужащих нуждающимися в получении жилых помещений в период прохождения ими военной службы, поскольку они приняты по вопросам, которые с момента вступления в силу Жилищного кодекса РФ подлежат регламентации лишь федеральным законом, указом Президента РФ либо законом субъекта Российской Федерации (ч. 3 ст. 49 Жилищного кодекса РФ).
Компетенция Правительства РФ по данному вопросу уже была предметом рассмотрения Верховного Суда РФ, который указал следующее:
«В соответствии с ч. 3 ст. 49 Жилищного кодекса РФ жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определённым федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным Жилищным кодексом РФ и (или) федеральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях».
«В то же время Правила учёта, на пункт «д» статьи 10 которых сослался суд кассационной инстанции в обоснование отмены решения, утверждены постановлением Правительства РФ, т.е. по своему статусу не соответствуют тем нормативным актам, которые наряду с Жилищным кодексом РФ полномочны регулировать вопросы предоставления жилья по договорам социального найма» [10].
Вполне возможно, что термин «учётное дело» применяется в жилищном законодательстве некоторых субъектов Российской Федерации, но не в целях регулирования жилищного учёта военнослужащих. Поэтому получается, что при проведении упомянутых в начале настоящей статьи проверок правильности ведения учёта бесквартирных в воинских частях комиссии требовали от командования предоставления учётных дел, ведение которых не предусмотрено ни одним действующим в Минобороны России документом. Абсурдность данной ситуации очевидна.
Как было указано выше, для рассмотрения вопроса о признании нуждающимся в получении жилого помещения военнослужащий должен представить в жилищную комиссию всего два документа: копию справки о сдаче жилого помещения в КЭЧ района (п. 27 Инструкции) и карточку учёта жилых помещений, предоставляемых военнослужащему (п. 26 Инструкции). Именно эти документы должны храниться в делах части [11] на каждого признанного нуждающимся в получении жилья военнослужащего. Больший набор документов собирать жилищным комиссиям и КЭЧ на такого военнослужащего не запрещается, но и не предписано. Тем более, что в случае возникновения судебного спора в связи с возложением на военнослужащего дополнительной обязанности по сбору документов бремя доказывания необходимости их представления в жилищную комиссию судом будет возложено на председателя жилищной комиссии и командира воинской части.
Здесь уместно отметить, что сам военнослужащий при постановке на очередь никакие документы в КЭЧ представлять не должен.
Проверки правильности действий жилищных комиссий, которые, с одной стороны, могут повлечь ущемление прав военнослужащих, признанных нуждающимися в получении жилья, с другой – привлечение к ответственности председателей жилищных комиссий и командиров воинских частей, свидетельствуют о назревшей необходимости скорейшего издания такого документа. Причём указанный перечень должен быть исчерпывающим, ведь ещё Петр I писал: «Надлежит законы и указы писать ясно, чтобы их не перетолковывать. Правды в людях мало, а коварства много» [12]. Конкретный и закрытый перечень таких документов, не подлежащий расширительному толкованию, по мнению автора, будет способствовать уменьшению коррупционной составляющей при решении вопроса о признании права военнослужащего на получение жилого помещения. Складывающееся же в настоящее время положение позволяет говорить о том, что военнослужащий является заложником ситуации, т.к. в процессе перепроверок от него могут в любое время потребовать представления дополнительных документов, которые он даже по объективным причинам не сможет быстро представить.
Является ли компьютерный учёт отдельным самостоятельным видом учёта? Ещё больше вопросов возникает в связи с так называемым компьютерным учётом военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы, нуждающихся в получении жилых помещений. В п. 26 Инструкции сказано, что учёт военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений, осуществляется жилищными комиссиями воинских частей и довольствующими КЭЧ районов по спискам очередников на получение жилых помещений с одновременным заведением на военнослужащего карточки учёта жилых помещений, предоставляемых военнослужащему и внесением содержащейся в ней информации в автоматизированную систему учёта военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений (улучшении жилищных условий). То есть в Инструкции названы 2 органа, ведущие учёт – жилищная комиссия и КЭЧ, причём ведение названного учёта должно включать и стадию внесения информации в автоматизированную систему учёта.
По сведениям автора настоящей статьи, компьютерный учёт был введён ещё ранее вступления в силу Инструкции в конце 90-х годов прошлого века на основании указаний ГлавКЭУ МО РФ и возложен именно на квартирно-эксплуатационные органы. Ведение автоматизированного (компьютерного) учёта нуждающихся в жилье военнослужащих за все воинские части и организации гарнизона является целесообразным по причине обобщения общего количества таких лиц за гарнизон, а также для справедливого распределения поступивших жилых помещений между воинскими частями гарнизона.
Однако является ли автоматизированный учёт самостоятельным отдельным видом учёта? По мнению автора – нет. В обоснование такой позиции можно привести следующие доводы.
Во-первых, Жилищный кодекс РФ предполагает наличие лишь одного решения для принятия на учёт в качестве нуждающегося в жилье по договору социального найма (ст. 52 Жилищного кодекса РФ). Во-вторых, все документы военнослужащий сдаёт именно в свою воинскую часть для рассмотрения именно в жилищной комиссии своей воинской части. В-третьих, именно жилищная комиссия вправе истребовать необходимые документы, именно она приглашает военнослужащего на своё заседание для рассмотрения его рапорта. И, в-четвёртых, согласно п. 28 Инструкции военнослужащие включаются в списки очередников на получение жилых помещений на основании решений жилищных комиссий, утверждаемых командирами воинских частей. Получается, для наделения военнослужащего статусом нуждающегося в получении жилья достаточно решения жилищной комиссии и утверждения его командиром.
Но если военнослужащий получает такой статус в воинской части, то как же ведёт учёт нуждающихся в жилье КЭЧ района?
Воинские части ежемесячно направляют в КЭЧ района информацию об изменениях в учётных данных военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений, и два раза в год до 20 января и 20 июля – уточнённые списки очередников, нуждающихся в получении жилых помещений (ст. 28 Инструкции). КЭЧ района вправе возвратить представленные списки очередников на получение жилых помещений для повторного рассмотрения жилищной комиссией воинской части, если в них включены военнослужащие с нарушением жилищного законодательства.
Как видно, согласно действующему законодательству роль КЭЧ на стадии принятия военнослужащего на учёт сводится к проверке законодательства при принятии военнослужащих на учёт жилищной комиссией и обобщения данных о таких военнослужащих. Однако если самостоятельно принимать решения о нуждаемости в жилом помещении или об отсутствии таковой у военнослужащего КЭЧ не вправе, то автоматизированный учёт лиц, нуждающихся в получении жилья, КЭЧ ведёт самостоятельно.
Таким образом, якобы единый учёт нуждающихся в получении жилья в Вооружённых Силах разделяется. Более того, этот, на первый взгляд, технический способ учёта постепенно трансформируется в самостоятельный, дополнительный вид учёта военнослужащих. Так, согласно указаниям ГлавКЭУ Минобороны России от 25 января 2001 г. № 147/3/4/26031 отсутствие военнослужащих в базе данных компьютерного учёта свидетельствует о том, что он установленным в Вооружённых Силах порядком (приказ Министра обороны РФ от 15 февраля 2000 г. № 80) не признан нуждающимся в улучшении жилищных условий [13]. А в соответствии с указанием начальника службы расквартирования и обустройства Минобороны России от 11 апреля 2005 г. № 155/3/1116 [14] квартирным органам предписано оформлять документы для заключения договора социального найма и найма служебных жилых помещений только при наличии отметки о проверке списков по базе данных системы «Учёт».
При возвращении списков очередников обратно в жилищную комиссию в случае несогласия с решением комиссии о признании гражданина нуждающимся в получении жилья начальник КЭЧ в препроводительном письме должен высказать свою правовую позицию о незаконности принятия кого-либо на учёт. Но, как свидетельствует судебная практика и личный опыт автора, и позиция начальника КЭЧ зачастую бывает неверной, противоречащей закону.
Каков порядок и основания снятия военнослужащих с учёта в качестве нуждающихся в жилых помещениях по результатам проверок? Получив из КЭЧ обратно списки очередников с письмом о нарушении жилищного законодательства, командир воинской части обязан передать эти материалы на рассмотрение в жилищную комиссию. Жилищная комиссия при новом рассмотрении вопроса о нуждаемости военнослужащего в получении жилья также вправе не согласиться с таким мнением (подтвердить принятое ранее своё решение) либо согласиться с мнением КЭЧ (и тем самым признать неправомерность совершенных ранее этой же комиссий действий по признанию военнослужащего нуждающимся в получении жилья). Рассмотрим такие случаи более подробно.
Первый вариант не изменяет правовых отношений по вопросу предоставления жилья конкретному военнослужащему, о признании которого в качестве нуждающегося в получении жилья разделились мнения должностных лиц воинской части [15] и КЭЧ.
При втором варианте, когда жилищная комиссия действительно признает свою неправоту при постановке военнослужащего на учёт в качестве нуждающегося в получении жилья, ей необходимо предпринять действия по снятию такого военнослужащего с указанного учёта. Однако вопрос о законности снятия военнослужащего с такого учёта представляется дискуссионным по следующим причинам.
Перечень оснований снятия граждан с учёта в качестве нуждающихся в жилых помещениях установлен ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса РФ и является исчерпывающим. Из шести указанных в данной статье оснований только три могут быть применимы для обоснования снятия военнослужащего с учёта, это:
– утрата им оснований, дающих право на получение жилого помещения (п. 2 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса РФ);
– выявление в представленных им документах сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием принятия на учёт, а также неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие на учёт, при решении вопроса о принятии на учёт (п. 6 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса РФ).
Утрата оснований должна быть связана с новым юридическим событием, произошедшим уже после постановки гражданина на учёт в качестве нуждающегося в получении жилья. К таким событиям можно отнести, например, получение жилья в наследство или покупка жилого помещения, смерть родственников, с которыми военнослужащий ранее проживал или выезд их к новому месту жительства в другой населённый пункт и т.д. Но в приведённом примере речь идёт не о новых обстоятельствах, а о неправильном применении законодательства. Поэтому, на взгляд автора, п. 2 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса РФ к отношениям по снятию с учёта военнослужащих по результатам проверки списков очередников на получение жилых помещений применим быть не может. Кроме того, из буквального толкования закона следует, что утратить можно только те основания, которые реально имелись, т.е. появились после возникновения права на получение жилья, т.е. после постановки военнослужащего на учёт. В рассматриваемом же нами случае этих оснований у военнослужащего просто не было, значит их и нельзя было утратить.
6 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса РФ фактически содержит в себе два самостоятельных основания снятия с учёта в качестве нуждающегося в получении жилья – это выявление недействительных (ложных) сведений и неправомерные действия должностных лиц при постановке на учёт.
При выявлении случаев фальсификации и использования поддельных документов такую информацию должностные лица военных организаций должны направлять в военную прокуратуру. Если при производстве проверки, предварительного расследования либо судебного слушания будет установлено, что сведения, представленные военнослужащим в жилищную комиссию, действительно не соответствуют действительности, то жилищная комиссия на вполне законных основаниях снимет такого военнослужащего с учёта в качестве нуждающегося в жилом помещении.
Отдельно необходимо рассмотреть случай, когда жилищной комиссией действительно военнослужащий признан нуждающимся в получении жилья незаконно, не имея на то права. По логике вещей его необходимо исключить из списка очередников, но для этого нужно не просто отменить решение жилищной комиссии об этом, а провести новое её заседание с участием данного военнослужащего по вопросу снятия его с учёта. В свою очередь, военнослужащий вправе оспорить решение жилищной комиссии и действия командира части по его утверждению о снятии его с учёта нуждающихся в жилом помещении.
При рассмотрении такого спора ключевым вопросом будет установление факта совершения должностным лицом неправомерных действий при принятии этого военнослужащего на учёт нуждающихся в жилье. Проанализируем самую простую ситуацию: военнослужащий по каким-либо причинам не приложил к своему рапорту о признании его нуждающимся в улучшении жилищных условий необходимые документы (например, справку из КЭЧ), но все равно был признан нуждающимся. Спустя несколько лет данное нарушение было выявлено, и комиссия сняла его с очереди согласно п. 6 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса РФ.
Как было указано выше, решение о постановке на учёт принимает коллегиальный орган – жилищная комиссия, которая является общественной организацией и уже потому не может являться должностным лицом; тем более все её члены исполняют обязанности в жилищной комиссии нештатно, дополнительно к основным обязанностям по занимаемым должностям. Скорее всего, ни у одного из членов жилищной комиссии воинской части нет такого пункта обязанностей – «принимать меры по обеспечению жильём военнослужащих» или «участвовать в работе жилищной комиссии».
Но даже не останавливаясь на рассмотрении вопроса о наличии или отсутствии у члена жилищной комиссии статуса должностного лица, лично никто из членов комиссии не вправе своим решением зачислить какого-либо военнослужащего в списки нуждающихся в получении жилья. Такое решение принимает не один человек, а вся комиссия, коллегиальный орган. Кроме того, и после этого указанное решение не влечёт правовых последствий до утверждения его командиром воинской части.
Командир воинской части однозначно является должностным лицом и в его обязанности входит обеспечение подчинённых всеми положенными видами довольствия, в т.ч. и жильём. Утверждение им протокола жилищной комиссии является обязательным этапом постановки военнослужащего на учёт нуждающихся в получении жилых помещений. Таким образом, именно командир воинской части и совершает неправомерные действия в том понятии, которое указано в п. 6 ч. 1 ст. 56 Жилищного кодекса РФ, на основании которых военнослужащий в последующем может быть снят с данного учёта.
Как рассматриваются подобного рода споры в судах? Может ли командир воинской части произвольно сегодня принимать одно решение, а завтра уже другое по одному и тому же вопросу, по одним и тем же документам? Допускается ли в качестве доказательства законности снятия военнослужащего с учёта нуждающихся в жилых помещениях при оспаривании таких действий в суде просто заявление командира о том, что он был неправ и его действия были неправомерны? Может ли командир части отказываться от принятого ранее своего решения?
Получается довольно странная ситуация: для того, чтобы «выиграть» суд командиру части либо его представителю необходимо будет доказать совершение им же неправомерных действий. По мнению автора, одного утверждения об этом будет мало. Такой вывод следует из самого понятия реализации права и принципа правовой определённости.
Утверждая и первое решение жилищной комиссии о постановке военнослужащего на учёт, и последующее её решение о снятии военнослужащего с учёта командир воинской части применяет нормы права. По результатам рассмотрения им конкретных обстоятельств вступил в силу акт применения права – решение о признании военнослужащего нуждающимся в жилье. Данный акт является юридическим фактом, ведущим к возникновению жилищных правоотношений у конкретного военнослужащего, а данный военнослужащий с момента вступления в силу этого акта наделяется особым статусом и вправе рассчитывать на получение в будущем жилого помещения.
Исходя из принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, участники соответствующих правоотношений должны в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретённых прав, действенности их государственной защиты, т.е. в том, что приобретённое ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано.
Отнимая у военнослужащего эту надежду, государственные органы сами ведут себя нечестно по отношению к обманутыми им же гражданам, нарушая принцип правовой определённости. Ещё в начале 20 в. известный русский правовед И.А. Покровский писал: «Индивид, поставленный лицом к лицу с обществом, государством, имеет право требовать, чтобы ему было этим последним точно указано, чего от него хотят и какие рамки ему ставят. Логически это право на определённость правовых норм есть одно из самых неотъемлемых прав человеческой личности, какое только себе можно представить; без него, в сущности, вообще ни о каком «праве» не может быть речи» [16].
Здесь уместно воспроизвести правовую позицию Конституционного Суда РФ по данной проблеме. Так, в Постановлении от 13 декабря 2001 г. № 16-П Конституционный Суд РФ отметил, что из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определённости, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить её единообразное применение, не исключает неограниченное усмотрение в правоприменительной практике и, следовательно, неизбежно ведёт к произволу. Кроме того, противоречивость правовой системы повышает её «коруппциоёмкость», ведёт к произвольному её применению в зависимости от усмотрения должностного лица.
Военная служба подразумевает более суровые, чем в среднем, условия труда, поэтому можно предположить, что граждане принимали решения оставаться на военной службе именно исходя из социальных гарантий (в том числе и в жилищной сфере), которые должны были выполнять компенсаторные функции, а сыграли роль морковки, за которой бежит ослик [17].
Согласно устоявшейся судебной практике Европейского суда по правам человека (далее – ЕСПЧ) под категорией «собственность» понимается не только «существующая собственность», но и активы, включая требования, в отношении которых заявитель может утверждать, что у него имеются «правомерные ожидания» осуществления своего имущественного права (см., например, п. 53 решения ЕСПЧ по делам от 22 января 2009 г. Дело «Булвес АД против Болгарии» (жалоба № 3991/03) [18], решение по делу «Енерйилдиз против Турции» (№ 48939/99) [19]). Исходя из этого, ЕСПЧ принимает к рассмотрению такого рода заявления, рассматривая их как споры о нарушении права собственности. Представляется, что военнослужащие, принятые на учёт и не совершившие при этом каких-либо неправомерных действий, имели правомерные ожидания осуществления своего права на жилище. Поэтому, с точки зрения ЕСПЧ, снятие их с учёта затрагивает право «на уважение своей собственности» и является нарушением ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Указанная Конвенция является международным договором и входит в систему российского законодательства. В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1998 г. № 54-ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» Российская Федерация признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации.
Однако российская судебная система рассматривает заявление военнослужащего об оспаривании действий командира воинской части, утвердившего решение жилищной комиссии, по правилам гл. 25 Гражданского процессуального кодекса РФ, акцентируя внимание на незаконности действий именно должностного лица – командира воинской части. Именно такую правовую позицию занял Пленум Верховного суда РФ в п. 4 Постановления от 14 февраля 2000 г. № 9. Но в отличие от правил искового производства по делам об оспаривании действий и решений спор о праве не рассматривается. Поэтому в рамках данного производства нельзя рассмотреть вопрос о праве военнослужащего на жилище, процесс должен быть ограничен именно оспариваемым действием по снятию военнослужащего с учёта и его последствиями.
Верховный Суд РФ по данному вопросу указал следующее: «В соответствии со ст. 2 Гражданского процессуального кодекса РФ задачами гражданского судопроизводства являются правильное и своевременное рассмотрение и разрешение гражданских дел в целях защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан. Согласно ч. 3 ст. 196 Гражданского процессуального кодекса РФ суд принимает решение только по заявленным истцом требованиям. Суд может выйти за пределы заявленных требований в случаях, предусмотренных федеральным законом. В силу ст. 39 Гражданского процессуального кодекса РФ основание и предмет иска определяет истец. Суд не обладает правом без согласия истца изменять основания или предмет исковых требований, заявленных истцом».
В п. 5 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19 декабря 2003 г. № 23 «О судебном решении» обращено внимание судов на то, что заявленные требования рассматриваются и разрешаются по основаниям, указанным истцом, а также по обстоятельствам, вынесенным судом на обсуждение в соответствии с ч. 2 ст. 56 Гражданского процессуального кодекса РФ [20]. Поэтому предмет спора в суде по заявлению военнослужащего об обжаловании действий по снятию его с учёта должен быть ограничен временными рамками: начинаться именно с оспариваемых действий, а не рассматривать спор о праве на жильё до снятия его с очереди (такие дела рассматриваются по правилам искового производства).
Далее, не совсем понятно, каким образом при снятии военнослужащего с учёта в качестве нуждающегося в жилом помещении следует применять ч. 2 ст. 56 Жилищного кодекса РФ, которая гласит, что снятие с учёта производится не позднее чем в течение тридцати рабочих дней со дня выявления обстоятельств, являющихся основанием принятия таких решений. Отсутствие необходимых документов не является новым обстоятельством, о нем жилищной комиссии и командиру должно было быть известно и ранее. Поэтому указанный срок согласно дословному толкованию данной нормы закона должен течь с момента первоначального принятия решения жилищной комиссией. Как правило, выявление нарушений при принятии на учёт производится позже указанного 30-дневного срока, в связи с чем, снятие такого военнослужащего с учёта также представляется спорным ввиду невыполнения органом военного управления требований ч. 2 ст. 56 Жилищного кодекса РФ.
Получается, что военнослужащий, даже действительно не имеющий права стоять в очереди лиц, нуждающихся в получении жилых помещений, в ряде случаев не может быть снят с этой очереди на законных основаниях.
В настоящей статье автор показал те недостатки правового регулирования одного из самых существенных для военнослужащих вопросов – вопроса жилищного обеспечения в его первой стадии. Проведённый анализ даёт основания полагать, что действующий в настоящее время механизм признания военнослужащих нуждающимися в жилых помещениях является пробельным и устаревшим. Именно из-за некачественной регламентации данного вопроса почти каждый шестой военнослужащий (по мнению комиссий ГлавКЭУ МО РФ) признан нуждающимся в получении жилья с нарушением.
Законодательное решение вопроса о порядке учёта военнослужащих, нуждающихся в получении жилых помещений, позволило бы избежать судебных споров.
Евгений Глухов
Ссылки:
1. Р.В. Мороз. Несовершенство жилищного законодательства как один из источников формирования негативных аспектов правосознания военнослужащих // Российский военно-правовой сборник «Актуальные проблемы жилищного обеспечения военнослужащих». М., 2005. С. 232.
2. Вестник Военного университета. 2008. № 2. Законопроект «О военной службе Российской Федерации» размещен на официальном сайте Минобороны России (www.mil.ru).
3. В.М. Корякин. Что ждёт российское военное законодательство в ближайшей перспективе? // Вестник Военного университета. 2009. № 4.
4. Е.А. Глухов. Усмотрение жилищной комиссии // Право в Вооруженных Силах. 2010. № 2.
5. Определение Военной коллегии Верховного суда РФ от 26 января 1995 г. по жалобе Патрикей Н.А.
6. Приказ Минрегиона России 25 февраля 2005 г. № 18 «Об утверждении Методических рекомендаций для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма».
7. Красная звезда. 2008. 7 февраля.
8. Утверждён постановлением Совета Министров РСФСР от 31 июля 1984 г. № 335 // СП РСФСР. 1984. № 14. Ст. 121.
9. Утверждён постановлением Правительства РФ от 6 сентября 1998 г. № 1054 // СЗ РФ. 1998. № 37. Ст. 4627.
10. Справка Верховного Суда РФ от 1 ноября 2008 г. «О судебном решении и отдельных определениях, вынесенных Военной коллегией Верховного Суда РФ в ноябре 2008 года».
11. Согласно требованиям приказа Министра обороны Российской Федерации 1997 г. № 033 такие документы хранятся в течение 5 лет после минования в них надобности.
12. Цит. по: В.М. Корякин. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия. М., 2009. С. 199.
13. А.В. Кудашкин, А.И. Тюрин, К.В. Фатеев, С.С. Харитонов. Реализация жилищных прав военнослужащих. М., 2007. С. 31. (По мнению автора, этот пункт указания явно противоречит закону).
14. Там же. С. 26.
15. Кроме самой жилищной комиссии с мнением о нуждаемости военнослужащего в получении жилья согласился в данном случае и командир воинской части, утвердивший решение этой комиссии.
16. И.А. Покровский. Основные проблемы гражданского права. М., 1998.
17. О. Сухарева. Некоторые Проблемы правовой определённости в России (текст получен из Интернет-ресурса http://echrbase.ru/Publications/Magazines/vestnik.konstituzia/ p13art1.jsp.
18. Текст документа официально опубликован не был, получен с использованием СПС «Гарант».
19. Бюллетень Европейского Суда по правам человека. Российское издание. 2005. № 4.
20. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 35-Впр08-9 // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2009. № 11.
Статья может свободно размещаться на других интернет-ресурсах только при условии указания авторства и ссылки на первоисточник: http://www.institutra.ru
Вы можете скачать данную статью в текстовом формате.
Похожие статьи:
Теги: жилищная проблема, жилищное обеспечение военнослужащих, жилищные правоотношения с участием военнослужащих, жилищный вопрос, учёт военнослужащих нуждающихся в получении жилья
Эта статья не оставила Вас равнодушным? Тогда обязательно прокомментируйте её здесь.
Очень хорошая статья! Спасибо!
Много сказано в защиту прав военнослужащих по обеспечению из жильем, но мало сказано о том, как противостоять злоупотреблению этими военнослужащими и членами их семей в реализации данного права? Например: имеется реальный эпизод по получению жилья военнослужащим, находящимся за штатом, который женился 3 месяца назад на женщине с ребенком от первого брака и, «наверное» нуждающийся в получении соответствующей жилой площади с учетом данного обстоятельства. И все бы ничего, да только жена уже учавствовала в получении своей жилой площади (доли), как дочь военнослужащего. Она вместе с отцом и матерью получили 3-х комнатную квартиру в Московской области примерно 90 кв.метров общей площади, для чего специально выписалась из неприватизированной квартиры своего бывшего мужа. Ее дочь осталась прописана у отца. Теперь «хитрый ход конем» – выписаться от родителей и прописаться к новому мужу, получить справки, а может и выписать дочь туда же – и новая квартира в кармане. Хотелось бы все-таки, чтобы государство и, действующее от его имени Министерство обороны, тщательнее проверяло законность получения жилья военнослужащими и их семьями!