Твёрдость правового порядка требует,
чтобы гражданин зависел от законов,
а не от лиц, их применяющих
Г.Ф. Шершеневич
Важнейшим показателем, характеризующим состояние Вооружённых Сил Российской Федерации, является состояние системы социальных гарантий для военнослужащих и членов их семей.
При этом если в отношении военнослужащих в указанной сфере государственная политика имеет определённые ориентиры (предпринимаются отдельные меры по совершенствованию социальной защиты военнослужащих), то членам их семей государство в этом вопросе уделяет явно недостаточное внимание.
Ситуация осложняется разнородностью правовых статусов членов семей военнослужащих (иностранные граждане, инвалиды, пенсионеры, несовершеннолетние, государственные служащие и др.), необходимостью принимать во внимание различные обстоятельства, влияющие на объём их социальных гарантий и компенсаций с учётом требований действующего законодательства. Тем не менее, социальная защита членов семей военнослужащих является перспективным направлением развития законодательства о статусе военнослужащих. Так, до сих пор однозначно не урегулирован вопрос о порядке и основаниях выплаты в Вооруженных Силах Российской Федерации подъёмного пособия членам семьи военнослужащего при служебных перемещениях.
Данные правоотношения в настоящее время регламентируются соответствующими положениями Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооружённых Сил Российской Федерации, утверждённого приказом Министра обороны Российской Федерации 2006 года № 200 (далее – Порядок).
Стоит отметить, что указанный правовой акт по сравнению с ранее действовавшей Инструкцией о дополнительных денежных выплатах военнослужащим при переездах на новое место военной службы в другой населённый пункт, направлении в служебные командировки и выполнении задач вне места постоянной дислокации воинской части, утверждённой приказом Министра обороны Российской Федерации 1999 года № 355 (далее – Инструкция) содержит ряд принципиальных положений в части, регламентирующей условия выплаты подъёмного пособия военнослужащим и членам их семей при служебных перемещениях, что позитивно сказывается на возможности реализации указанными субъектами своего права на получение соответствующего пособия.
Пункт 3 ст. 13 Федерального закона «О статусе военнослужащих» предусматривает следующие условия выплаты подъёмного пособия членам семьи военнослужащего:
– наличие у военнослужащих гражданства Российской Федерации
– переезд на новое место военной службы военнослужащих в другой насёленный пункт или в близлежащие от указанного места населённые пункты либо (из-за отсутствия жилой площади) в другие населённые пункты
В то же время в целях подтверждения наличия факта переезда Порядок предусматривает ещё одно условие – наличие регистрации членов семьи военнослужащего по новому месту военной службы военнослужащего. При этом Министр обороны Российской Федерации действовал в пределах своей компетенции и не ограничил право военнослужащих и членов их семей на получение подъёмного пособия, а напротив упорядочил механизм выплаты подъёмного пособия, определив основанием для выплаты членам семьи военнослужащего, переехавшим на новое место службы военнослужащего, наличие регистрации по месту жительства и месту пребывания.
Необходимо отметить, что Инструкция предусматривала конкретно регистрацию по месту жительства, в том числе по адресу воинской части (за исключением одного случая, когда данному условию удовлетворяла регистрация по месту пребывания – для членов семьи военнослужащего, обучающегося в военно-учебных заведениях со сроком обучения более одного года, если в установленном порядке была предусмотрена регистрация не по месту жительства, а по месту пребывания (на период обучения). Однако Порядок в данной части несколько изменил ранее существовавший подход – в соответствии с п. 309 указанным условием является регистрация членов семей военнослужащего по новому месту военной службы военнослужащего, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей.
В соответствии со ст. 3 Закона Российской Федерации «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее – Закон о регистрации) предусмотрено два вида регистрации: по месту пребывания и по месту жительства. Таким образом, при отсутствии в Порядке указания на конкретный вид регистрации и исходя из буквального толкования соответствующих правовых норм можно придти к выводу, что подъёмное пособие членам семьи военнослужащего выплачивается при соблюдении иных условий, как при наличии регистрации по месту жительства, так и по месту пребывания по новому месту военной службы военнослужащего.
Однако подобный подход, нашедший свое применение в войсках, не был поддержан Главным финансово-экономическим управлением Министерства обороны Российской Федерации, которое в своем письме от 16 марта 2007 года № 180/1/2/175 изложило следующую позицию:
Федеральным законом от 27 мая 1998 года № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» (статья 15) определено, что военнослужащие, проходящие военную службу по контракту (далее именуются – военнослужащие), и члены их семей, прибывшие на новое место военной службы военнослужащих, до получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регистрируются по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей. Вопросы регистрации военнослужащих и членов их семей регулируются Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», которым введен институт регистрации в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданами Российской Федерации их прав и свобод, а также исполнения ими обязанностей перед гражданами, государством и обществом, а также даны определения понятиям «место пребывания» и «место жительства».
Регистрация военнослужащих в пределах Российской Федерации осуществляется в соответствии с Правилами, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713, и Инструкцией, утверждённой приказом МВД России от 23 октября 1995 года № 393 (утратила силу).
Согласно этим нормативным правовым актам гражданин, изменивший место жительства, обязан в установленном порядке оформить регистрацию по новому месту жительства и сняться с регистрационного учёта по прежнему месту жительства. Граждане, прибывшие для временного проживания в жилых помещениях, не являющихся их местом жительства, на срок свыше 90 дней, регистрируются по месту пребывания в жилых помещениях, не являющихся местом их жительства. При такой регистрации они с регистрационного учёта по месту жительства не снимаются. Граждане, не имеющие регистрации по месту жительства, регистрируются по месту пребывания.
В отношении военнослужащих этими актами предписано регистрировать их по месту жительства на общих основаниях и определено, что военнослужащие, поступившие на военную службу по контракту, а также офицеры, проходящие военную службу по призыву, и члены их семей до получения жилых помещений регистрируются органами регистрационного учета по месту дислокации воинских частей в установленном порядке.
Учитывая изложенное, поскольку для военнослужащих и членов их семей, прибывших на новое место их военной службы, законодательством предусмотрена регистрация по месту жительства, в том числе по их просьбе по адресам воинских частей, за исключением лиц, регистрируемых в установленных случаях по месту пребывания, подъёмное пособие на указанных членов семей следует выплачивать при наличии такой регистрации.
Аналогичной позиции по данному вопросу придерживался Верховный Суд РФ при вынесении решения от 23 апреля 2003 года № ВКПИ 03-11.
При этом военнослужащие и члены их семей, имеющие право на регистрацию по месту жительства, но регистрируемые по месту пребывания, вправе обжаловать такие решения, в том числе путём обращения в суд в порядке, установленном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
На членов семей военнослужащих, переехавших для постоянного проживания к месту его военной службы на территорию иностранного государства, место регистрации которых на территории Российской Федерации не изменилось, вместо свидетельства о регистрации представляются сведения о датах пересечения ими государственной границы Российской Федерации
При их отсутствии следует руководствоваться сведениями о регистрации указанных лиц в случаях, когда законодательством иностранного государства, на территории которого дислоцируются воинские формирования Российской Федерации, предусмотрена соответствующая регистрация указанных лиц по месту прохождения военнослужащим военной службы.
Представляется, что указанная позиция Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации не основана на правильном толковании действующего законодательства и нарушает права и законные интересы членов семей военнослужащих.
Употребление законодателем в п. 309 Порядка словосочетания «регистрация членов семьи военнослужащего по новому месту военной службы военнослужащего, в том числе по их просьбе адресу воинской части» означает, что для выполнения одного из условий выплаты подъёмного пособия членам семьи военнослужащего достаточно представления доказательств регистрации либо по месту жительства, либо по месту пребывания.
При этом, несмотря на то обстоятельство, что п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» предусматривает возможность регистрации военнослужащих и членов их семей по месту жительства по адресу воинской части, действующее законодательство не запрещает регистрировать военнослужащих и членов их семей по месту пребывания, в том числе по адресу воинской части.
Конечно, подобный вид регистрации является скорее вынужденной мерой для определённой категории военнослужащих и членов их семей (к ним можно отнести лиц, являющихся нанимателями жилых помещений по договору социального найма в населённом пункте, отличном от места прохождения военной службы военнослужащего, для которых снятие с регистрационного учёта по месту жительства равноценно утрате жилого помещения удляены отдельных прав, гарантий и льгот, что очень характерно для крупных населенных пунктов, в частности города Москвы.пункте,), используя которую они, в том числе, выполняют возложенную и на них Законом о регистрации обязанность по регистрации по месту жительства или по месту пребывания в пределах Российской Федерации.
Регистрация по месту пребывания, исходя из её правовой природы, носит временный характер, который, применительно к членам семей военнослужащих, обусловлен периодом времени ожидания предоставления жилого помещения (при его отсутствии) либо периодом времени, в течение которого военнослужащий проходит военную службу в населённом пункте, отличном от того, в котором находится жилое помещение, где члены семьи военнослужащего зарегистрированы по месту жительства. При этом в указанном случае, как правило, срок регистрации по месту пребывания привязывается к сроку контракта о прохождении военной службы военнослужащего.
Так, Конституционный Суд РФ указал, что регистрация является лишь предусмотренным Законом о регистрации способом учёта граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания и жительства. По смыслу названного Закона, определение гражданином места своего пребывания и срока нахождения в нём не обязательно связано с наличием соответствующего жилого помещения в качестве места пребывания, что предполагает, в частности, регистрацию гражданина и в иных помещениях, предназначенных или организованных для временного проживания.
Необходимо отметить, что право выбора регистрации по месту пребывания или по месту жительства зависит исключительно от волеизъявления члена семьи военнослужащего (выражается в соответствующем рапорте военнослужащего) и может быть обусловлено различными жизненными обстоятельствами. В связи с этим, установление должностными лицами финансовой службы требования о наличии регистрации по месту жительства в качестве обязательного условия выплаты подъёмного пособия членам семьи военнослужащего противоречит не только соответствующим положениям Порядка, но и принципам законности и справедливости, а также нарушает право указанной категории граждан на выбор места пребывания и жительства на территории Российской Федерации и, как следствие, ставит под сомнение возможность реализации членами семьи военнослужащего права на получение подъёмного пособия.
Исходя из анализа положений п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в контексте ст. 2 Закона о регистрации, можно придти к выводу, что служебные жилые помещения, пригодные для временного проживания, и общежития являются местом пребывания, а не жительства (таковым является, например, служебное жилое помещение). Основной целью существования указанных жилых помещений является предоставление жилья для временного размещения военнослужащих и членов их семей с момента прибытия к новому месту прохождения военной службы до момента получения жилых помещений по нормам, установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При этом военнослужащие и члены их семей должны регистрироваться в таком случае в указанных жилых помещениях (служебных жилых помещениях, пригодных для временного проживания, и общежитиях) по месту пребывания, однако по их просьбе – по месту жительства по адресу воинской части.
Сам по себе факт регистрации или отсутствие таковой не порождают для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, в том числе и права членов семьи военнослужащего на выплату подъёмного пособия.
В Определении от 22 июня 2005 года по делу № 93-Г05-7 Верховный Суд РФ указал, что регистрация не входит в понятие «место жительства» и является лишь одним из обстоятельств, отражающих факт нахождения гражданина по месту жительства или пребывания. Отсутствие регистрации не исключает возможность установления места жительства гражданина на основе других данных, не обязательно исходящих от органов регистрационного учёта.
Место жительства гражданина может быть установлено на основе различных юридических фактов, не обязательно связанных с регистрацией его компетентными органами (например, подтверждаемых договором найма с собственником жилого помещения, актом о вселении и т.д.). В рассматриваемом случае подтверждением факта переезда членов семьи также могут быть, например, решение жилищной комиссии о предоставлении служебного жилого помещения, пригодного для временного проживания, ведомости учёта расчётов за проживание в общежитии и др.
Ссылка Главного финансово-экономического управления Министерства обороны Российской Федерации на решение Верховного Суда РФ от 28 апреля 2003 года № ВКПИ03-11, оставленное без изменения определением Верховного Суда РФ от 29 мая 2003 года № КАС03-239, также является безосновательной, так как Верховный Суд РФ, проверяя законность отдельных положений в настоящее время утратившей силу Инструкции, хотя и подтвердил обоснованность установления регистрации по месту жительства в качестве обязательного условия выплаты подъёмного пособия членам семьи военнослужащего, тем не менее, не мог учитывать внесённые в 2006 году Порядком изменения в условия выплаты подъёмного пособия членам семьи военнослужащего (наличие регистрации: как по месту жительства, так и по месту пребывания). В связи с этим указанный судебный акт надлежит трактовать исключительно с учётом внесения соответствующих изменений в действующее законодательство.
Возникают также вопросы с учётом положений п. 314 Порядка, касающихся возможности злоупотребления правом членами семьи военнослужащего на получение подъёмного пособия при переезде к новому месту военной службы военнослужащего при наличии регистрации по месту пребывания (например, при регистрации по месту пребывания членов семьи военнослужащего, прибывших к месту военной службы военнослужащего временно – на каникулы, в отпуск). Представляется, в данном случае ответственность за предоставление недостоверных сведений, касающихся изменения места жительства своего члена семьи должен нести соответствующий военнослужащий. Однако установление презумпции злоупотребления правом в данном случае необоснованно, в то же время существуют различные методы, в частности, административные, обеспечивающие юридическую прозрачность рассматриваемых правоотношений, которые можно применить в конкретном случае.
Кроме того, злоупотребление правом в данном случае может иметь место также и при наличии регистрации по месту жительства, которая будет являться только формальным основанием, если таковая будет оформлена исключительно с целью получения членами семьи военнослужащего подъёмного пособия с последующим незамедлительным снятием с регистрационного учёта.
В целях законодательного разрешения рассматриваемой проблемы необходимо внесение изменений в Порядок в части определения альтернативных юридических фактов, подтверждающих факт изменения места жительства – переезда членов семьи военнослужащего к новому месту службы военнослужащего. Так, использование в данных целях исключительно регистрации по месту жительства или пребывания не соответствует содержанию и правовой природе регистрации, не учитывает положения ч. 2 ст. 3 Закона о регистрации, не соответствует официальному толкованию понятия «место жительства» и нарушает право членов семьи военнослужащего на получение подъёмного пособия.
Денис Зайков
Статья может свободно размещаться на других интернет-ресурсах только при условии указания авторства и ссылки на первоисточник: http://www.institutra.ru
Вы можете скачать данную статью в текстовом формате.
Похожие статьи:
Теги: подъёмное пособие, подъёмное пособие военнослужащих, подъёмное пособие членам семей военнослужащих, получение подъёмного пособия, права членов семьи военнослужащего, системы социальных гарантий, социальная защита военнослужащих, социальная защита членов семей военнослужащих
Эта статья не оставила Вас равнодушным? Тогда обязательно прокомментируйте её здесь.